Ce texte fait partie de la série spéciale d’essais Retour vers le futur du Réseau d’analyse stratégique, financée par une subvention du programme MINDS du ministère de la Défense nationale.
Introduction
Notre étude sur l’opération Unified Protector (OUP), publiée dans le Journal of Strategic Studies, ainsi que les recherches ultérieures, ont révélé des caractéristiques importantes de la politique de l’alliance de l’OTAN, en particulier en ce qui concerne les interactions du Canada avec les grands acteurs au sein de l’OTAN. Sur la base d’entretiens originaux avec des responsables canadiens et de l’OTAN, nous avons conclu que deux caractéristiques clés ont déterminé l’influence du Canada en 2011. La première était une contribution visible, sans réserve et de premier plan. Le Canada, en particulier, faisait partie du « groupe d’attaque », le petit groupe de pays qui effectuait la majeure partie des sorties. La deuxième caractéristique était qu’un officier canadien, le lieutenant-général Charles Bouchard, commandait l’OUP, ce qui permettait à Ottawa de définir la posture juridique et les objectifs quotidiens de la campagne. Pour l’OUP, même si les grandes décisions stratégiques restaient du ressort de Washington et, dans une moindre mesure, de Londres et de Paris, le Canada était le principal interlocuteur des trois grands, ce qui le plaçait au-dessus des autres alliés contributeurs en termes d’accès à l’information et de participation à la conception et à l’exécution de la mission tout au long de l’opération.
Bien que nous constations que le Canada peut maximiser sa visibilité et son influence lorsqu’il se présente comme un contributeur aux opérations militaires, nous reconnaissons que ces avantages sont éphémères. Si l’on se projette dans le présent, on constate que cette dynamique est devenue plus complexe. Avec le second mandat du président Trump et la vision du secrétaire Pete Hegseth d’un département de la « guerre » plus meurtrier, les termes de la politique d’alliance sont en train d’être redéfinis par le profond mépris de l’administration Trump pour le multilatéralisme, ce qui se traduit par un partage des charges plus transactionnel. Aussi spectaculaires que puissent paraître certains des changements intervenus depuis 2025, l’OUP offre des enseignements importants sur la politique d’alliance contemporaine, car les États-Unis étaient déjà désireux de diriger depuis l’arrière à l’époque, exhortant les autres alliés à en faire davantage, malgré leur dépendance continue à l’égard des capacités militaires américaines.
Dans notre contribution à la série d’essais « Retour vers le futur », nous soutenons que ces changements récents ne remettent pas en cause les enseignements tirés de l’OUP, mais les amplifient plutôt. En 2011, le Canada a acquis une influence opérationnelle grâce à des frappes, des règles d’engagement sans réserve et un accès au commandement, même si l’orientation stratégique restait entre les mains des trois grands. La barre est encore plus haute aujourd’hui : l’influence dépend désormais de la puissance de combat disponible, des stocks, des chaînes de production et de la rapidité avec laquelle ceux-ci peuvent soutenir les plans de l’OTAN.
Contexte : la Libye et OUP
Au début de l’année 2011, alors que les soulèvements arabes se propageaient dans toute la région, des manifestations de masse ont éclaté en Libye contre le régime de Mouammar Kadhafi, au pouvoir depuis 1969. Le gouvernement a réagi par une escalade de la violence. Le 26 février, le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) a adopté la résolution 1970, exigeant que la Libye réponde aux revendications des manifestants tout en imposant des sanctions, un gel des avoirs, une interdiction de voyager pour les hauts fonctionnaires et un embargo sur les armes. Le lendemain, des figures de l’opposition ont formé le Conseil national de transition (CNT), mais il est rapidement apparu que le CNT n’avait aucun contrôle sur les nombreuses milices qui émergeaient à travers la Libye.
Alors que la violence s’intensifiait, les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et d’autres partenaires ont accéléré leurs plans d’urgence. Le 10 mars, le secrétaire américain à la Défense, Robert Gates, a indiqué que toute intervention militaire américaine nécessitait une nouvelle autorisation des Nations unies (ONU). Le 17 mars, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1973, autorisant les États à prendre « toutes les mesures nécessaires » pour protéger les civils, à l’exception de l’occupation. Deux jours plus tard, une coalition comprenant les États-Unis, la France et le Royaume-Uni a lancé des frappes aériennes dans le cadre de l’opération Odyssey Dawn, mettant fin aux attaques de Kadhafi contre les zones rebelles et détruisant une grande partie des défenses aériennes et des armes lourdes de la Libye. Malgré des désaccords internes et la réticence de certains membres tels que l’Allemagne, l’OTAN a accepté, les 23 et 24 mars, d’appliquer l’embargo sur les armes et la zone d’exclusion aérienne. Le 31 mars, l’OTAN a pris le relais de la mission, désormais baptisée « Opération Unified Protector » (OUP). Les objectifs de la mission étaient de mettre fin aux attaques contre les civils, de ramener les forces du régime dans leurs casernes et de garantir l’accès humanitaire.
La contribution du Canada, l’opération Mobile, comprenait sept chasseurs CF-18, des avions de surveillance et de ravitaillement, ainsi que la frégate HMCS Vancouver, pour un total d’environ 630 personnes. Les avions canadiens ont effectué environ 6 % de toutes les sorties de l’OTAN et 9 % des sorties de frappe, opérant selon des règles d’engagement relativement permissives ; le contingent naval a effectué des centaines d’interceptions pour faire respecter l’embargo. Le premier ministre Stephen Harper a catégoriquement refusé de déployer des troupes terrestres.
L’OUP n’a pas réussi à remplir son mandat initial de 90 jours et a été prolongée le 1er juin dans un contexte d’impasse sur le champ de bataille. Le vent a tourné en août lorsque les rebelles ont pris Tripoli, puis tué Kadhafi le 20 octobre. Le Conseil de sécurité des Nations unies a mis fin à l’autorisation d’utiliser la force avec la résolution 2016, entrée en vigueur le 27 octobre 2011.
Développement : le Canada et OUP
Bien que le gouvernement Harper ait présenté la participation du Canada à l’opération Unified Protector (OUP) de l’OTAN en termes de valeurs, en mettant l’accent sur la liberté, la démocratie et l’obligation morale, cette présentation a davantage servi de discours que de véritable facteur de décision. Harper a cherché à faire évoluer l’image internationale du Canada, passant d’un rôle traditionnel de gardien de la paix à celui d’un acteur militaire plus assertif, en présentant Kadhafi comme une menace pour les normes mondiales. Les déclarations publiques et les motions parlementaires mettaient l’accent sur la protection des civils et le soutien à la transition démocratique en Libye, s’alignant ainsi sur le message des alliés. Le concept de responsabilité de protéger (R2P) a influencé le discours international, mais les responsables canadiens ont évité d’utiliser ce terme publiquement en raison de son association perçue avec le Parti libéral, bien qu’ils aient repris ses principes fondamentaux pour justifier l’intervention. Pour expliquer la décision du Canada de se joindre à des coalitions multinationales, la littérature scientifique que nous avons examinée tend à mettre l’accent sur des facteurs tels que l’idéologie des partis, les préoccupations électorales, les intérêts commerciaux et la perception des menaces. Cependant, nous avons constaté que ces facteurs n’étaient pas déterminants pour l’OUP. Au contraire, l’implication du Canada était principalement motivée par le désir de maintenir sa réputation d’allié fiable de l’OTAN, en particulier aux yeux de Washington, plutôt que par des intérêts nationaux directs en Libye.[1]
Contrairement aux membres européens de l’OTAN, le Canada n’avait pas d’enjeux importants en Libye. La principale préoccupation était d’éviter la marginalisation si les États-Unis, la France et le Royaume-Uni agissaient en dehors de l’OTAN. Comme l’ont révélé nos entretiens, les débats au sein du gouvernement ont mis l’accent sur la nécessité de « redorer le blason » et de veiller à ce que le Canada soit perçu comme « jouant dans la cour des grands ». Le gouvernement a activement promu le rôle de l’OTAN et mis en avant les contributions du Canada en matière de leadership, telles que ses opérations aériennes et maritimes et la nomination du lieutenant-général Charles Bouchard au poste de commandant de la mission. Les responsables ont décrit l’intervention comme discrétionnaire et visant principalement à être un « bon allié ». Alors que les messages publics mettaient l’accent sur les raisons humanitaires et sécuritaires, les discours et les témoignages faisaient ouvertement référence au renforcement des relations avec les alliés, ce que nous avons appelé le « motif de l’amitié. »
Notre analyse de l’étude de cas a également montré que la participation du Canada à l’OUP a apporté certains avantages opérationnels et en termes de réputation, mais ceux-ci ont été limités et de courte durée, avec peu d’influence stratégique au-delà de la fin de la mission. Le gain le plus visible a été la nomination de Bouchard au poste de commandant de l’OTAN, qui a renforcé la visibilité du Canada et permis à des officiers et analystes canadiens d’occuper des postes clés au quartier général opérationnel de l’OTAN, améliorant ainsi l’accès à l’information et les débats sur la conception et l’exécution de la mission. L’autonomie dont a bénéficié M. Bouchard dans l’élaboration de la directive de planification des opérations et la conception initiale de la mission a permis au Canada d’exercer une influence sur les aspects juridiques et les cibles, tandis que sa participation active aux opérations aériennes et maritimes (6 % de toutes les sorties et 9 % des sorties de frappe) lui a assuré une place dans le « groupe de frappe » informel, qui prenait les décisions opérationnelles. Ses règles d’engagement étaient parmi les moins restrictives de l’Alliance, ce qui a accru sa flexibilité opérationnelle et sa crédibilité.
Ces avantages ont toutefois été limités. L’influence du Canada est restée opérationnelle plutôt que stratégique ; les décisions importantes, telles que le moment de la fin de la mission, ont été dominées par les grandes puissances. Le Canada manquait d’atouts clés, ce qui a limité sa capacité à influencer les résultats et a diminué les gains en termes de réputation. Le rôle de leader et les contributions du Canada ont temporairement rehaussé son statut au sein de l’OTAN, mais ces avantages ne se sont pas traduits par une influence durable après la fin de la mission en octobre 2011.
Considérations politiques : ce qui a changé depuis 2011 et pourquoi les leçons de l’OUP sont importantes
La confirmation du secrétaire Hegseth en janvier 2025 a marqué un tournant décisif vers une OTAN plus transactionnelle, fonctionnant selon le principe « pay-to-play » (payer pour jouer). Au début de son mandat, il a exigé sans détour la primauté européenne en matière de défense continentale, la voie vers l’allocation de 5 % du PIB à la défense et à la sécurité, et une doctrine qui plaçait la puissance militaire avant tout. Cette approche a redéfini le « motif d’amitié », que nous définissons comme le désir d’être considéré comme un allié fiable, en un modèle où l’influence découle de résultats tangibles : capacités, état de préparation et production industrielle, le tout accompagné d’éloges ouverts à l’égard du président Trump, ou de ce que nous pourrions appeler des démonstrations de loyauté absolue.
L’intervention en Libye avait déjà mis en évidence des lacunes critiques dans les capacités des alliés de l’OTAN, en particulier leur dépendance à l’égard des moyens de renseignement, de surveillance et de reconnaissance des États-Unis. Bien que Washington ait longtemps exhorté ses alliés à dépenser davantage pour la défense, l’application de cette mesure a toujours été laxiste. D’ici 2025, cependant, la barre sera nettement plus haute. Lors du sommet de l’OTAN qui s’est tenu en juin à La Haye, les alliés ont approuvé un objectif ambitieux de 5 % du PIB pour la défense d’ici 2035, dont au moins 3,5 % consacrés aux capacités militaires de base et environ 1,5 % à la résilience et aux infrastructures liées à la défense. Ils se sont également engagés à présenter des plans nationaux annuels démontrant des voies crédibles pour atteindre ces objectifs, transformant ainsi la rhétorique politique en exigences de planification plus faciles à appliquer et soumises à des audits à Bruxelles. Lors du sommet, cette mesure a été présentée comme une réponse décisive à la Russie et une garantie de l’engagement continu des États-Unis sous l’administration Trump.
Le message politique de Washington est clair : dépenser plus, et dépenser pour les bonnes choses, sous peine de perdre sa place au sein de l’Alliance. Si le Canada devait élaborer un plan d’action pour s’engager dans cet environnement OTAN en pleine évolution, en tirant les leçons de son expérience en Libye, il devrait non seulement apporter des contributions visibles qui renforcent sa réputation d’allié fiable et compétent, mais aussi donner la priorité au développement des capacités grâce à des engagements financiers crédibles. En d’autres termes, la stratégie qui a fonctionné dans le passé, selon laquelle le Canada pouvait compenser son sous-investissement dans la défense en contribuant aux opérations militaires de l’OTAN, est révolue. Compte tenu de ces nouvelles conditions, nous tirons six enseignements clés de l’opération Unified Protector qui peuvent éclairer la manière dont le Canada pourrait naviguer au mieux dans une politique d’alliance plus difficile.
1. Acheter de l’influence à la manière de l’opération Unified Protector : peu de restrictions, des facilitateurs de grande valeur
L’opération Unified Protector a démontré que le déploiement de CF-18 avec peu de réserves et le rôle maritime visible du Canada lui ont assuré une place dans le groupe d’attaque et ont façonné les pratiques juridiques et de ciblage. Le Canada a appris que le fait de se présenter avec le bon équipement et les bonnes plateformes lui donne accès et influence, mais que cela nécessite une planification plus systématique et l’intégration des leçons du passé dans le développement des forces, ce qui fait encore défaut au sein des FAC. Adapter cette leçon aujourd’hui signifie offrir des ensembles aériens et navals à faibles restrictions liés aux nouveaux objectifs de capacité de l’OTAN, tels que la défense aérienne, les frappes en profondeur, l’ISTAR[2] et les stocks. Bien que les contributions du Canada aient été à la hauteur, l’opération Unified Protector a tout de même révélé des lacunes flagrantes en matière de capacités et a mis en évidence de manière douloureuse que les alliés de l’OTAN dépendent des ressources américaines pour répondre aux exigences opérationnelles.
2. Donner pour recevoir
Il est vrai que cela a toujours été une règle fondamentale de toute forme de coopération multilatérale, même la plus harmonieuse, qu’un État doit « donner pour recevoir », au moins dans une certaine mesure. Néanmoins, il y a également de bonnes raisons de penser qu’à partir de maintenant, les États engagés dans des partenariats avec les États-Unis, y compris dans le cadre de l’OTAN et d’autres accords tels que les Five Eyes, devront donner davantage s’ils veulent conserver le même niveau d’avantages que par le passé. Ceux dont les contributions stagnent doivent s’attendre à voir leurs avantages diminuer, voire à se voir imposer des coûts. Il est même possible que le motif de l’amitié soit poussé à l’extrême, au-delà des considérations de partage des charges et de fiabilité de l’alliance, Trump dictant les conditions et exigeant une loyauté absolue.
3. Faites de la capacité industrielle votre nouveau « nombre de sorties »
Pendant l’OUP, le nombre de sorties et les réserves ont façonné l’influence. Aujourd’hui, la production industrielle est la nouvelle monnaie de crédibilité, car les États-Unis sont peu enclins à mener des opérations militaires multinationales. En effet, le secrétaire Hegseth a explicitement lié l’influence de l’alliance à la capacité de production. Pour s’adapter, le Canada devrait cofinancer les capacités de défense avec ses alliés et suivre de près la liste des besoins prioritaires de l’OTAN en Ukraine afin de convertir les commandes en livraisons. C’est la voie la plus crédible pour exercer une influence à court terme sur l’Ukraine et le réapprovisionnement des stocks de l’OTAN, ce qui apaiserait les États-Unis et favoriserait les alliés européens.
4. Considérer les postes de commandement comme une stratégie, et non comme une question d’image
Le rôle de commandement de M. Bouchard pendant l’opération OUP a donné à Ottawa un levier quotidien sur l’exécution de la campagne, même lorsque les décisions politiques du Conseil de l’Atlantique Nord étaient hors de portée. Le Canada devrait désormais viser les postes de commandement opérationnel où sont fixées les règles d’engagement et la politique de ciblage. La constitution d’un vivier d’officiers bilingues, formés conjointement et maîtrisant le droit, permettra au Canada de pourvoir efficacement les postes de commandement de l’OTAN et des États-Unis et d’influencer les résultats opérationnels.
5. Élaborer une doctrine de stabilisation dès le départ
L’opération OUP a révélé que la précision tactique ne peut compenser l’absence de planification post-conflit. L’effondrement de la Libye a érodé la légitimité de la doctrine R2P et mis en évidence les mauvais résultats de l’OTAN en matière de sécurité durable. Le Canada devrait veiller à ce que toute opération future comprenne dès le premier jour une annexe sur la stabilisation, associant les combats à des mesures de maintien de l’ordre et de gouvernance afin d’éviter un vide de gouvernance comme en Libye. Le Canada pourrait également proposer la création d’une cellule permanente de stabilisation et de reconstruction de l’OTAN afin d’institutionnaliser cette capacité, compte tenu du désintérêt manifeste des États-Unis pour cet aspect des opérations militaires.
6. Se prémunir contre la « loyauté absolue » en construisant le pilier européen
L’OUP a laissé présager une tendance à l’autonomie européenne au sein de l’OTAN, le Royaume-Uni et la France ayant pris le relais pendant les périodes de repli des États-Unis, une tendance qui s’est accélérée sous les deux mandats de Trump. Le Canada devrait continuer à s’aligner sur les nouveaux programmes industriels de défense de l’UE sans reproduire les structures de l’OTAN. Cette approche permet de se prémunir contre l’instabilité des États-Unis tout en renforçant le centre de gravité de l’Alliance en Europe, garantissant ainsi que le Canada reste pertinent dans un paysage de sécurité transatlantique en mutation.
Conclusion
Les grands enseignements tirés par l’OUP, à savoir limiter les réserves, apporter des contributions crédibles (de premier ordre), contrôler l’accès, travailler plus étroitement avec les alliés européens et planifier la stabilisation dès le début, seraient très utiles au Canada dans un contexte OTAN plus exigeant, plus contrôlé et plus ouvertement transactionnel. Dans le contexte bilatéral actuel avec les États-Unis, la voie à suivre pour exercer une influence est simple mais impitoyable : fournir rapidement une puissance et des capacités militaires, montrer des progrès annuels vers l’objectif de 5 % avec des plans basés sur les capacités, et combler le type de lacune en matière de stabilisation (car les États-Unis ne veulent pas le faire) qui a fait sombrer la trajectoire de l’après-guerre en Libye. Si le Canada parvient à tenir ces engagements, il conservera une voix réelle dans les décisions de l’alliance. S’il n’y parvient pas, il en résultera un modèle de « loyauté absolue », dans lequel les États-Unis dicteront leurs conditions au Canada, qui n’aura que peu d’influence sur les décisions cruciales.
À propos des auteurs
Stéfanie von Hlatky est titulaire de la Chaire de recherche du Canada sur le genre, la sécurité et les forces armées, professeure titulaire d’études politiques à l’Université Queen’s, au Canada, et membre de la Fondation Pierre Elliott Trudeau. Thomas Juneau est professeur à l’École supérieure d’affaires publiques et internationales de l’Université d’Ottawa, au Canada, membre associé de Chatham House et membre non résident du Centre d’études stratégiques de Sanaa. L’analyse présentée dans cette contribution à la série « Retour vers le futur » s’appuie en partie sur Stéfanie von Hlatky et Thomas Juneau, « When the coalition determines the mission: NATO’s detour in Libya », Journal of Strategic Studies 45, 2 (2022) : 258-279 ; et sur Stéfanie von Hlatky et Thomas Juneau, « The absent are always wrong: The Friendship Motive and Canada’s participation in NATO’s Operation in Libya », Global Studies Quarterly (à paraître).
[1] Les auteurs ont effectué 26 entrevues avec des représentants du Canada et de l’OTAN, encore en service ou à la retraite et civils comme militaires, qui ont joué un rôle dans OUP. L’analyse présentée dans ce texte est basé en partie sur ces entrevues.
[2] Renseignement, surveillance, acquisition de cibles et reconnaissance (acronyme en anglais).
Crédit image: OTAN
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