Après avoir été dirigée depuis 2005 par l’Union chrétienne-démocrate (CDU) d’Angela Merkel et ses partenaires de la coalition junior, l’Allemagne s’apprête à ce que le vice-chancelier et ministre des Finances Olaf Scholz devienne son premier chancelier social-démocrate en 16 ans. Alors que les sociaux-démocrates (SPD), les Verts et le parti libéral-démocrate (FDP) sont sortis des élections fédérales de 2021 avec suffisamment de sièges au Bundestag pour former un nouveau cabinet, ils ont annoncé une coalition en « feu tricolore», avec la co-leader des Verts, Annalena Baerbock, au poste de ministre des Affaires étrangères. Même si le SPD et le FDP ont été à plusieurs reprises membres de certains cabinets de Mme Merkel, ils seront désormais en mesure de définir la politique étrangère de l’Allemagne sans être limités par l’engagement fort et inflexible de la CDU envers l’OTAN. Alors que les trois futurs partis au pouvoir ont terminé leurs négociations sur les termes de leur coalition, ils semblent vouloir modifier certains éléments de ce qui était jusqu’alors la stratégie de sécurité prudente et stable de Mme Merkel. Mais pourront-ils vraiment aller jusqu’à avoir un impact sur la sécurité de l’OTAN et du Canada ?
Étant donné que le SPD souhaite une Union européenne plus indépendante en matière de sécurité et que les Verts souhaitent une « refonte de l’OTAN », ce point chaud vise à examiner les changements potentiels qui pourraient être ou qui seront introduits par la coalition en « feu tricolore » dans la politique étrangère de l’Allemagne et la manière dont ils pourraient avoir un impact sur la cohésion de l’OTAN sur des questions telles que le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN), le partage nucléaire et l’objectif de 2% des dépenses de défense de l’OTAN. Ce faisant, il soutient que le principal impact du cabinet entrant de Scholz sur la sécurité du Canada pourrait être d’initier de nouvelles fractures au sein de l’alliance transatlantique. La présence du FDP dans la coalition et les désaccords internes au sein du SPD contraignent toutefois les deux principaux partenaires à la modération et au statu quo, en empêchant la mise en œuvre de leurs propositions diplomatiques de campagne plus radicales.
Les désaccords potentiels autour du TIAN
Le TIAN est le premier accord juridiquement contraignant qui interdit les armes nucléaires et vise leur élimination totale. Adopté le 7 juillet 2017 par l’Assemblée générale des Nations unies, il est entré en vigueur le 22 janvier 2021 et compte actuellement 86 signataires et 56 États considérés comme parties. Bien qu’il soit soutenu par une partie importante de la communauté internationale, le traité n’a pas encore reçu le soutien des membres de l’OTAN. En effet, il est considéré par les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et le gouvernement allemand sortant comme étant « une distraction par rapport aux pourparlers sur le contrôle des armes qui incluent réellement les puissances nucléaires ». L’alliance transatlantique a jusqu’à présent complètement rejeté le traité, car « il ne reflète pas l’environnement de sécurité internationale de plus en plus complexe et est en contradiction avec l’architecture existante de non-prolifération et de désarmement », mais aussi car l’OTAN se considère, tant que les armes nucléaires existent, comme une alliance nucléaire. La « ligne de conduite » de l’OTAN est simple : le TIAN n’est pas productif et ne doit pas être signé. La coalition en « feu tricolore » choisira toutefois de ne pas en tenir compte et d’adhérer au traité en tant qu’observateur. L’adhésion au TPNW faisait partie des programmes électoraux du SDP et des Verts; ces derniers ont même déjà présenté une motion au Bundestag demandant au gouvernement de faire exactement cela. Cette position contraste fortement avec celle du gouvernement sortant dominé par la CDU, qui critiquait « les faiblesses inhérentes au traité d’interdiction » et sa « prétendue incompatibilité avec le traité de non-prolifération (TNP) ».
C’est pourquoi l’accord de la nouvelle coalition sur l’adhésion au TIAN en tant qu’observateur devrait provoquer un nouveau clivage au sein de l’OTAN. Tout d’abord, en tant qu’observateur du traité d’interdiction, le « rôle de dissuasion nucléaire du pays semble exclu », du moins en principe, ce qui pourrait à l’avenir avoir un impact sur le partage nucléaire. Comme l’OTAN travaille par consensus, cela pourrait également immobiliser l’alliance sur cette question, tout en donnant une couverture à d’autres membres pour suivre le mouvement, comme la Norvège et même, potentiellement, les Pays-Bas, qui ont voté contre le traité. Ces pays ont un fort sentiment national antinucléaire qui a jusqu’à présent été ignoré par les gouvernements en place. Il s’ensuit qu’une signature allemande augmentera également de manière significative la valeur et l’influence du traité, qui étaient auparavant « diminuées par le fait que les neuf États nucléaires et tous les alliés européens de Washington ont refusé de l’approuver ». Quoi qu’il en soit, au-delà de la scission occidentale que ce traité provoquera au sein de l’OTAN, il augmentera aussi considérablement la pression sur le Canada, autant pour qu’il suive le mouvement que pour qu’il garde le cap. Jusqu’à présent, le Canada a qualifié le traité de « prématuré », même si un sondage indique que 73% des Canadiens pensent que leur pays devrait adhérer au traité malgré l’opposition des États-Unis. On peut imaginer que ce pourrait être l’occasion pour le Canada de renforcer son engagement envers son allié américain. L’unité de l’OTAN est l’un des principaux objectifs du gouvernement libéral face à l’autoritarisme. La perte de cohésion au sein de l’alliance transatlantique, et l’affaiblissement associé à son pouvoir de dissuasion et à la sécurité de ses membres signifient qu’il y aurait des conséquences importantes pour la sécurité du Canada si le nouveau gouvernement allemand va de l’avant dans ce dossier.
L’Allemagne finira-t-elle par abandonner le partage nucléaire de l’OTAN ?
L’Allemagne, tout comme la Belgique, l’Italie, les Pays-Bas et la Turquie, fait partie de l’accord de partage nucléaire de l’OTAN et accueille jusqu’à 20 bombes à gravité nucléaire B-61 appartenant aux États-Unis sur la base aérienne de Büchel. Elles peuvent être transportées par les avions allemands Tornado IDS à double capacité en cas de crise et sont considérées comme faisant partie intégrante de la posture de dissuasion nucléaire de l’OTAN. Cette posture est, fondamentalement, la « garantie suprême » de sécurité pour les membres de l’alliance. À plusieurs reprises, les alliés et les membres de l’OTAN ont souligné l’importance de la participation de l’Allemagne à ce pacte de défense, et le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, a publié un article d’opinion affirmant que son « soutien au partage nucléaire est vital pour protéger la paix et la liberté » et « pour la sécurité de l’ensemble de l’alliance, pour l’Allemagne, ses voisins, ses amis et ses alliés, qui ont tous des préoccupations légitimes en matière de sécurité et qui sont tous protégés par la dissuasion nucléaire de l’OTAN ». Plus récemment, il a affirmé que le partage du nucléaire « donne également à un pays comme l’Allemagne un siège à la table ».
Cette campagne de relations publiques est directement liée aux politiques nucléaires du nouveau gouvernement. Si les négociations de coalition ont abouti à un nouvel engagement en faveur de la préservation du partage nucléaire, on peut se demander si cet engagement sera maintenu à l’avenir. En 2010, le Bundestag a adopté une résolution non partisane demandant au gouvernement d’œuvrer au retrait de toutes les armes nucléaires du territoire national. Depuis lors, l’hostilité de la Russie et l’emprise de la CDU sur le pouvoir ainsi que son engagement en faveur du partage des armes nucléaires ont empêché qu’une telle mesure soit sérieusement envisagée. Les programmes électoraux des Verts et du SPD pour 2021 demandaient toutefois le « retrait des bombes américaines du sol allemand ». Cela avait suscité des inquiétudes croissantes de la part des alliés de l’Allemagne. Ces inquiétudes pourraient être momentanément apaisées par la décision de la coalition de maintenir le statu quo, mais elles ne seront que ravivées par l’adhésion de l’Allemagne au TIAN, car celui-ci interdit aux pays de stationner des armes nucléaires étrangères sur leur territoire. Cela crée donc une tension fondamentale au sein de la politique étrangère de l’Allemagne qui devra éventuellement être résolue. En outre, le rejet du partage nucléaire est adopté par un nombre croissant d’hommes politiques en Allemagne, tels que Rolf Mützenich, président du SPD au Bundestag, et bien d’autres, ce qui signifie que ses conséquences potentielles doivent être évaluées à mesure que le soutien interne augmente. Un État qui se retire du partage nucléaire n’est pas sans précédent : les dernières ogives américaines ont été retirées du Canada en 1984. Le contexte actuel dans le cas de l’Allemagne est toutefois différent. Le partage nucléaire de l’OTAN sert deux objectifs jumeaux : la « protection des alliés » et la « projection de la puissance militaire ». Étant donné qu’il est désormais perçu comme un élément clé de la dissuasion d’une agression de la part de la Russie en raison de l’importance des armes nucléaires dans la pensée stratégique russe, l’abandon du partage nucléaire pourrait non seulement gravement nuire à la position de l’Allemagne au sein de la coalition et diminuer son influence, mais aussi susciter des divisions entre les pays qui sont perçus comme contribuant à la défense partagée et ceux qui sont accusés de ne pas y contribuer suffisamment.
Trois grandes préoccupations l’emportent sur toutes les autres. Tout d’abord, il est à craindre que d’autres pays partageant l’arme nucléaire ne demandent également le retrait de ces armes, car cet arrangement est dû en grande partie au rôle de l’Allemagne dans l’OTAN. Cela paralyserait les capacités de l’alliance transatlantique. Deuxièmement, en réaction à la poursuite potentielle de cette politique par la nouvelle coalition, le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, a également déclaré que « les armes nucléaires américaines pourraient se retrouver en Europe de l’Est si l’Allemagne les rejette ». L’extension du partage nucléaire à des États tels que la Pologne et les pays baltes contrarierait encore plus la Russie en apportant davantage d’armes nucléaires à sa porte. Troisièmement, cela signifierait que l’alliance est divisée et affaiblie en raison du ressentiment envers l’Allemagne qui serait perçue comme ne faisant pas suffisamment d’efforts. Dans ce contexte, une telle éventualité entraînerait des répercussions importantes sur la sécurité du Canada. En tant que membre de l’OTAN, les relations de l’alliance avec la Russie et d’autres voisins ont une incidence directe sur sa politique étrangère. En tant qu’allié des États-Unis, protégé par leur parapluie nucléaire, le Canada a un intérêt direct à ce que l’OTAN reste un partenariat unifié et stable pour son propre bien. Si le résultat des pourparlers de coalition signifie que l’Allemagne restera, pour l’instant, dans le partage nucléaire, une future sortie hypothétique reste d’une grande conséquence potentielle pour la cohésion de l’OTAN, car elle serait certainement perçue par Washington et une hypothétique deuxième administration Trump, comme une trahison. Ainsi, le réengagement de l’accord de coalition en faveur de la dissuasion nucléaire, conçu pour dissiper les inquiétudes des alliés, est significatif en soi en tant que développement positif pour la sécurité du Canada.
Renoncer à l’objectif de 2% des dépenses de défense
Depuis 2014, les membres de l’OTAN s’engagent à consacrer un minimum de 2% de leur produit intérieur brut (PIB) en dépenses aux frais de défense « afin de garantir l’état de préparation militaire de l’Alliance ». Il est précisé que cette ligne directrice « sert d’indicateur de la volonté politique d’un pays de contribuer aux efforts de défense commune de l’OTAN ». L’Allemagne n’a pas encore atteint cet objectif, mais les précédents cabinets Merkel avaient tous réaffirmé leur engagement à atteindre cet objectif d’ici 2031. De même, le Canada n’a pas encore atteint l’objectif, alors que les États-Unis, la Grèce, le Royaume-Uni, la Roumanie, l’Estonie, la Slovaquie, la Lettonie, la Pologne, la Lituanie, la France et la Norvège sont tous en conformité. Au cours de la précédente administration républicaine, le président Trump s’était à plusieurs reprises querellé avec ses alliés de l’OTAN et avait fait pression sur eux pour qu’ils atteignent l’objectif, allant même jusqu’à lancer momentanément l’idée d’un objectif de dépenses de 4%. La perspective d’une éventuelle administration républicaine après la prochaine élection présidentielle de 2024 signifie que cette question pourrait revenir au premier plan des discussions internes de l’OTAN.
Bien que le FDP « s’en tienne à l’objectif de l’OTAN » et « cherche à consacrer 3% de la production à la défense, au développement et à la diplomatie », le SPD ne soutient pas l’objectif de 2%, pas plus que les Verts. Avant la coalition, les membres des deux partis « ont remis en question à plusieurs reprises l’objectif de financement de l’OTAN de 2% et ont plutôt appelé à une politique de désarmement ». Pourtant, l’accord de coalition engage le nouveau gouvernement à atteindre un objectif ambitieux de 3% de dépenses pour « l’action internationale », sans mentionner spécifiquement l’objectif de 2% pour la défense. En tant que tel, il existe une réelle ambiguïté quant à savoir si l’Allemagne atteindra réellement cet objectif, ce qui constitue un changement par rapport aux assurances répétées de Merkel. L’abandon de cet objectif susciterait, bien entendu, l’ire de Washington et entraînerait probablement une profonde contrariété de la part d’une hypothétique administration républicaine. Là encore, cela affaiblirait l’alliance en diminuant l’adhésion de l’Allemagne, malgré son objectif de modernisation de ses forces militaires, et pourrait servir de précédent pour que d’autres pays renoncent également à cet objectif. En effet, bien que la position du Canada sur la question ait été qu’il finirait par l’atteindre, un refus de l’Allemagne pourrait lui donner une couverture diplomatique et politique pour l’imiter. Si davantage de membres de l’OTAN se défaisaient de leurs responsabilités en matière de dépenses partagées, c’est la capacité militaire de l’alliance transatlantique qui serait affectée et elle deviendrait plus dépendante que jamais des forces des États-Unis. Il est certain que le FDP s’opposera à cette proposition au sein de la coalition. Cependant, le contrôle du ministère des Affaires étrangères par les Verts et l’ambivalence du SPD sur la question font qu’ils ne sont probablement pas les acteurs les plus influents. Bien que l’accord de coalition comprenne un engagement de dépenses de 3% pour ses actions « internationales » (qui ne se limitent pas à la défense), l’ambiguïté d’un éventuel abandon par l’Allemagne de l’objectif de 2% pourrait, là encore, avoir une incidence sur la cohésion de l’alliance et la sécurité du Canada.
Un rappel utile des angles morts de l’OTAN
En tant qu’alliance militaire défensive collective, collaborative et consensuelle, l’OTAN, ainsi que son équilibre interne, est forcément affectée par la politique intérieure de ses États membres. Dans le contexte de nouvelles formes d’agression, avec l’instrumentalisation des migrants par la Biélorussie contre la Pologne, et de l’animosité persistante de la Russie, sa cohésion est fondamentale pour sa capacité à dissuader les conflits et à garantir la sécurité de ses membres. Le Canada n’y échappe pas : sa sécurité est directement liée à la force de l’alliance transatlantique, car elle est une « pierre angulaire de la politique internationale de sécurité et de défense du Canada ». Cela signifie que la nouvelle coalition en « feu tricolore » de l’Allemagne et les changements qu’elle ne manquera pas d’apporter à la politique étrangère de son pays auront certainement un impact, par le biais de l’OTAN, sur celle du Canada.
Si ce point chaud ne prétend pas que les changements de politique potentiels mis en évidence, soit l’adhésion au TIAN, le retrait du partage nucléaire ou l’abandon de l’objectif de 2% des dépenses, se produiront tous (en fait, seule l’adhésion au TIAN a été confirmée jusqu’à présent, tandis que la sortie du partage nucléaire a été écartée comme option), il cherche néanmoins à souligner les angles morts de l’OTAN en ce qui concerne les considérations intérieures et la manière dont ils pourraient entraîner la création de nouveaux clivages au sein de l’alliance. Si le FDP a modéré certaines des positions plus radicales et transformationnelles du SPD et des Verts, la stabilité de 16 ans de Merkel en matière de politique étrangère allemande est terminée. Au contraire, les Verts, le FDP et certaines parties du SDP ont appelé à une opposition plus stricte face à la Russie et à la Chine, ce que le futur ministre des Affaires étrangères s’apprête à concrétiser. Pour maintenir leur sécurité, les États-Unis, le Canada et tous les autres membres de l’alliance n’auront d’autre choix que de s’adapter à la nouvelle réalité d’une chancellerie Scholz.
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