Ce texte fait partie de la série spéciale d’essais Retour vers le futur du Réseau d’analyse stratégique, financée par une subvention du programme MINDS du ministère de la Défense nationale.
Introduction
Le 20 avril 1968, à la suite du départ du premier ministre Lester B. Pearson, Pierre Elliott Trudeau accède à la tête du gouvernement canadien avec l’intention explicite de remettre en question les fondements de la politique étrangère héritée de ses prédécesseurs. Trois jours seulement après son entrée en fonction, il déclenche des élections générales et annonce rapidement le lancement d’une révision en profondeur de la politique étrangère canadienne. Cette initiative dépasse largement le cadre d’une simple réorganisation administrative : elle vise à contester les hypothèses structurantes qui ont orienté la politique internationale du Canada depuis près de deux décennies, notamment celle du maintien d’un contingent militaire d’environ 10 000 soldats déployés en Europe de manière continue depuis 1951 et l’adhésion à l’Organisation de l’Atlantique Nord (OTAN).
Pour Trudeau, la politique de défense devrait découler des priorités de la politique étrangère, et non l’inverse. Autrement dit, ce n’est pas l’engagement du Canada envers l’OTAN qui devrait déterminer l’orientation générale de sa politique étrangère, mais bien une définition préalable des intérêts et des capacités nationales. Durant la campagne électorale de mai-juin 1968, Trudeau qualifie en effet l’OTAN de « relique des années 1950 » et s’interroge publiquement sur la pertinence du maintien d’une « forte présence militaire » canadienne en Europe. Il plaide alors pour une réorientation des priorités stratégiques du Canada vers l’Amérique du Nord et pour une plus grande autonomie décisionnelle à l’égard des États-Unis. Toutefois, en décembre 1969, à l’issue de dix-huit mois de révision approfondie, le gouvernement Trudeau adopte une politique qui confirme plutôt le maintien de l’engagement canadien au sein de l’OTAN, tout en annonçant néanmoins une réduction des effectifs, de 10 000 à 5 000 soldats.
Cette note politique examine la tentative d’autonomie stratégique de Pierre Elliott Trudeau, qui visa à affranchir la politique de défense canadienne de sa dépendance structurelle envers l’OTAN et les États-Unis. En dépit d’un gouvernement majoritaire et d’un capital politique considérable, cette entreprise ne produisit qu’un résultat modeste, soit une réduction des effectifs de 10 000 à 5 000 soldats, bien en deçà de la transformation radicale initialement envisagée. Son héritage se mesure toutefois sur un temps plus long. Plus d’un demi-siècle plus tard, le Canada n’a toujours pas procédé à une révision intégrée de politique étrangère, se limitant à des exercices circonscrits à la politique de défense. Cette trajectoire institutionnelle suggère que la vision trudeauiste, consistant à subordonner les engagements de défense aux intérêts nationaux plutôt qu’aux impératifs d’alliance, est progressivement devenue l’hypothèse implicite de l’appareil gouvernemental canadien, sans pour autant avoir jamais été pleinement traduite en action à court et moyen terme. Toutefois, la dépendance structurelle aux États-Unis et à l’OTAN demeure un enjeu saillant en 2026.
À l’heure où le premier ministre Mark Carney aspire à son tour à recomposer la relation stratégique du Canada avec les États-Unis et à consolider l’autonomie décisionnelle canadienne dans un contexte de tensions bilatérales croissantes, l’expérience de Trudeau constitue néanmoins un précédent instructif. Les obstacles à une réorientation de la politique de défense à court et moyen terme sont de nature structurelle, persistants, et susceptibles d’éroder même les mandats les plus robustes. L’analyse des contraintes bureaucratiques, alliées et politiques qui ont circonscrit la marge de manœuvre de Trudeau permet ainsi de cerner les écueils à éviter et les conditions préalables à la faisabilité d’une véritable réorientation stratégique.
L’orthodoxie internationaliste et sa contestation
La politique étrangère canadienne de l’après-guerre se cristallise autour d’un consensus dominant, élaboré sous le gouvernement du Premier ministre Louis St Laurent entre 1948 et 1951, avec Lester B. Pearson comme secrétaire d’État aux Affaires extérieures. Cette orthodoxie internationaliste repose sur plusieurs principes centraux : un engagement actif au sein des institutions multilatérales, notamment l’OTAN ; la conviction que la sécurité du Canada est indissociable de celle de la communauté internationale ; et la croyance que le Canada peut exercer une influence disproportionnée par un rôle de médiateur et de « puissance moyenne » sur la scène mondiale. Cette approche repose également sur le constat que le territoire national demeure relativement à l’abris des menaces directes, du moins de celles sur lesquelles le Canada exercerait une quelconque agentivité. La politique étrangère canadienne après la Seconde Guerre mondiale s’ancre résolument dans un axe transatlantique (OTAN), un engagement internationaliste (ONU) et une relation (ou intégration) bilatérale continentale considérable avec les États-Unis.
Ce consensus est soutenu et reproduit par une bureaucratie particulièrement cohésive. Le ministère des Affaires extérieures, composé d’environ 200 fonctionnaires issus de milieux sociaux et éducatifs largement homogènes, exerce alors une influence déterminante et rarement contestée sur la formulation de la politique étrangère. Bien que le gouvernement progressiste-conservateur de John Diefenbaker (1957-1963) remette en cause certains éléments de cette orthodoxie, ses tentatives de réforme demeurent limitées et n’ébranlent pas les hypothèses fondamentales de cet internationalisme. Le retour de Pearson au pouvoir en 1963, cette fois comme Premier ministre, revitalise ce cadre, bien que les contraintes d’un gouvernement minoritaire et l’évolution de l’environnement stratégique limitent sa marge de manœuvre.
L’arrivée de Pierre Elliott Trudeau constitue une rupture intellectuelle et politique avec cette tradition. Sa formation, marquée notamment par son séjour à Paris après la Deuxième Guerre mondiale, l’expose aux débats européens sur l’émergence d’une « troisième force » cherchant à dépasser la logique binaire de la Guerre froide. À l’Institut d’études politiques et dans les cercles associés à des revues telles qu’Esprit et Le Monde, Trudeau développe une critique conceptuelle de ce dualisme idéologique. Il rejette à la fois le communisme et l’anticommunisme orthodoxe, refusant, selon ses propres termes, d’« être enrôlé dans l’un ou l’autre des totalitarismes » et dénonçant la division « dangereuse » de l’humanité en blocs antagonistes.
Ces convictions se manifestent déjà durant son passage au Bureau du Conseil privé entre 1949 et 1951. Sous le gouvernement Louis St. Laurent, Trudeau s’oppose à la participation canadienne à la guerre de Corée et au déploiement rapide de forces canadiennes en Europe à partir de 1951, qu’il interprète comme des manifestations d’un alignement automatique sur le leadership états-unien. Élu député en 1965 et nommé ministre de la Justice en 1967, il devient rapidement l’un des critiques les plus articulés de cette orthodoxie en défense, remettant en question « l’inutilité d’une bonne partie de nos efforts militaires ».
Trudeau n’est toutefois pas isolé dans cette contestation. Une faction de gauche au sein du Parti libéral, menée par l’ancien ministre des Finances Walter Gordon, formule la contestation la plus sérieuse au consensus d’après-guerre. Ce groupe comprend des membres du cabinet de Pearson, tels que Allan MacEachen, Edgar Benson, ainsi que les députés québécois Jean Marchand et Gérard Pelletier, proches collaborateurs et amis personnels de Trudeau. Ensemble, ils soutiennent que la politique de défense canadienne doit être réévaluée afin de réduire sa dépendance à l’égard des États-Unis et de repenser la participation du Canada au sein de l’OTAN et du NORAD. En 1967, Gordon réunit Trudeau, Marchand et de hauts fonctionnaires, dont Marcel Cadieux et Basil Robinson, pour défendre l’idée que la reprise économique européenne rend désormais excessive la présence militaire canadienne sur le continent.
La révision et la résistance bureaucratique
Le 15 mai 1968, soit trois semaines après l’accession au pouvoir de Trudeau et en pleine campagne électorale, le Cabinet entérine une recommandation du Comité du Cabinet sur les priorités et la planification visant le lancement d’une révision complète de la politique des Forces armées canadiennes. La directive prévoit l’examen de structures de forces alternatives, de leurs coûts et des options stratégiques disponibles, avec un rapport attendu pour la mi-juillet. Cette décision établit le cadre institutionnel de la réorientation souhaitée par le nouveau Premier ministre.
La victoire électorale du 25 juin 1968, qui accorde aux libéraux une majorité confortable de 155 sièges sur 264, renforce considérablement le mandat politique de Trudeau. Il affirme alors que l’environnement stratégique international a profondément évolué depuis la Deuxième Guerre mondiale et que l’Europe ne nécessite plus le maintien d’une « forte présence militaire » canadienne pour assurer sa sécurité. Certains observateurs, notamment dans le milieu académique, estiment que l’engagement militaire canadien en Europe génère peu d’influence réelle auprès des alliés, en l’absence de liens économiques ou culturels particulièrement étroits avec le continent.
Cette orientation trouve d’ailleurs un écho notable dans l’opinion publique, bien que le soutien populaire varie selon les enjeux considérés. Les données de sondage indiquent qu’une nette majorité de Canadiens, près de 74 %, souhaitent une politique étrangère plus indépendante des États-Unis, un sentiment particulièrement prononcé parmi l’électorat libéral. Une proportion comparable s’oppose au maintien de l’accès américain aux bases et à l’espace aérien canadiens, révélant un courant nationaliste sur lequel Trudeau peut légitimement s’appuyer pour justifier sa démarche de révision. La question du désengagement militaire européen suscite toutefois des réponses plus partagées : environ un tiers des répondants se déclarent favorables au retrait des troupes canadiennes d’Europe et jugent le niveau des forces militaires excessif, tandis qu’une majorité demeure attachée à ces engagements. Trudeau dispose ainsi d’une base d’appui réelle, mais insuffisante pour revendiquer un mandat populaire sans équivoque en faveur d’un retrait de l’OTAN, même si, là encore, les électeurs libéraux se montrent sensiblement plus réceptifs à cette posture que l’ensemble de l’électorat.
Cette vision politique de Trudeau se heurte toutefois à une résistance institutionnelle marquée au sein du ministère des Affaires extérieures. Dès le début de 1968, avant même l’élection de Trudeau à la direction du Parti libéral, le ministère produit une étude interne recommandant explicitement le maintien des forces canadiennes en Europe. Son auteur, Norman Robertson, n’est pas un observateur ordinaire. Haut fonctionnaire de carrière et l’un des principaux architectes de la posture internationaliste canadienne d’après-guerre, il incarne précisément l’orthodoxie que Trudeau cherche à remettre en question. Robertson y conclut que la neutralité est impraticable et que l’influence internationale du Canada dépend de son engagement au sein de l’OTAN. Son raisonnement repose sur une logique de réciprocité : la présence militaire canadienne en Europe constitue la monnaie d’échange qui donne à Ottawa un siège à la table des grandes puissances occidentales et lui permet d’exercer une influence sur des dossiers dépassant largement le cadre strictement militaire. Retirer ces forces reviendrait donc à se priver volontairement des leviers d’influence sur lesquels repose le statut international du Canada depuis 1949. Cette analyse reflète une conviction profondément enracinée au sein de la bureaucratie canadienne, soit l’idée que l’engagement militaire européen n’est pas une fin en soi, mais le fondement structurel du poids diplomatique canadien sur la scène mondiale.
Le sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Marcel Cadieux, exerce un rôle central dans cette résistance. Fonctionnaire de carrière étroitement associé à l’orthodoxie internationaliste et atlantiste, Cadieux perçoit les positions de Trudeau comme excessivement idéalistes, voire dangereuses. Usant de son accès privilégié au Premier ministre et de son contrôle sur la circulation de l’information, il contribue à ralentir et encadrer le processus de révision. Les documents soumis à Trudeau soulignent systématiquement les risques diplomatiques d’un retrait, les coûts politiques vis-à-vis des alliés et la perte d’influence internationale qui en découlerait. Cette résistance, discrète mais persistante, contraint le Premier ministre à évoluer dans un environnement bureaucratique largement hostile à ses objectifs de réforme.
Les pressions des alliés et les contraintes d’alliance
Parallèlement, les partenaires de l’OTAN, en particulier les États-Unis, la Grande-Bretagne et la République fédérale d’Allemagne, exercent des pressions diplomatiques soutenues pour préserver l’engagement canadien. L’invasion soviétique de la Tchécoslovaquie en août 1968 renforce considérablement les arguments en faveur du maintien des forces occidentales en Europe.
Il convient toutefois de souligner que cet événement n’a pu exercer une influence aussi déterminante que parce que le processus de révision était encore en cours au moment de la crise. La résistance bureaucratique et les pressions externes ne constituent donc pas des facteurs indépendants : c’est précisément le ralentissement institutionnel du processus, alimenté par l’opposition discrète du ministère des Affaires extérieures, qui a ouvert une fenêtre temporelle dans laquelle les événements internationaux ont pu modifier le rapport de force politique en faveur du statu quo. La capacité des appareils bureaucratiques à retarder les réformes constitue ainsi, en elle-même, un mécanisme de résistance au changement.
Washington fait clairement savoir à Ottawa qu’un retrait canadien serait interprété comme un signal de désengagement occidental susceptible d’encourager d’autres alliés à réduire leurs contributions, à un moment où l’effort militaire états-unien est fortement mobilisé par la guerre du Vietnam. L’Allemagne exprime des inquiétudes similaires, soulignant qu’un retrait canadien affaiblirait sa posture défensive face à l’Union soviétique. Londres, engagée dans ses propres réductions de forces pour des raisons budgétaires, redoute un effet d’entraînement parmi les alliés européens.
Ces pressions se manifestent par divers canaux diplomatiques : échanges bilatéraux, interventions lors des réunions de l’OTAN et contacts informels entre hauts fonctionnaires. Le gouvernement Trudeau se retrouve ainsi confronté à un dilemme stratégique : un retrait risque d’isoler le Canada au sein de l’Alliance et de réduire son influence sur d’autres dossiers, tandis que le maintien de l’engagement contredit les promesses électorales et la vision intellectuelle du Premier ministre.
Les divisions internes et l’opposition parlementaire
Les tensions ne se limitent pas à la sphère internationale. Au sein du Cabinet, les divisions sont profondes. Une faction menée par Walter Gordon, Jean Marchand et Gérard Pelletier soutient toujours une réduction substantielle, voire un retrait complet, des forces canadiennes d’Europe, tandis que d’autres ministres, notamment responsables de la défense et des affaires étrangères, privilégient la continuité. Mitchell Sharp, nommé secrétaire d’État aux Affaires extérieures en 1968, adopte progressivement une position prudente, mettant en garde contre les conséquences diplomatiques d’un désengagement rapide.
À la Chambre des communes, l’opposition est vigoureuse et transpartisane. Le Parti progressiste-conservateur de Robert Stanfield dénonce toute réduction comme un affaiblissement de la sécurité occidentale et un manquement aux responsabilités internationales du Canada, soutenant que l’OTAN demeure « le meilleur instrument de défense collective de l’Occident ». Même le Nouveau Parti démocratique, bien que critique de l’Alliance atlantique, hésite à appuyer un retrait complet, privilégiant plutôt une transformation progressive vers un système de sécurité collective plus inclusif et politique dans le contexte d’une détente entre les deux blocs.
Les débats parlementaires d’avril 1969, à la suite de l’annonce de la réduction des forces canadiennes de 10 000 à 5 000 soldats, mettent à nouveau en lumière ces clivages. Les conservateurs qualifient la décision de « l’une des plus graves erreurs de la politique étrangère canadienne », arguant qu’elle intervient à un moment inopportun. Bien que la majorité libérale rende improbable toute remise en cause institutionnelle, le débat impose des coûts politiques réels en cadrant publiquement la réduction des forces comme une erreur stratégique, ce qui restreint la marge de manœuvre du Premier ministre.
Le compromis : réduction mais maintien de l’engagement
Confronté à des contraintes bureaucratiques, alliées et politiques, Trudeau accepte un compromis sensiblement éloigné de ses ambitions initiales. Le 3 avril 1969, il annonce le maintien de la participation canadienne à l’OTAN, écartant toute option neutraliste ou non alignée. Cette décision s’accompagne d’une reconfiguration de la hiérarchie des priorités de la politique de défense, dans laquelle la souveraineté nationale et la défense continentale passent au premier rang, devant l’engagement envers l’OTAN et les missions de maintien de la paix. Cette hiérarchisation vise à concilier la volonté de réduire les coûts et la dépendance stratégique avec la nécessité de préserver la crédibilité internationale du Canada.
La publication en 1970 du document Politique étrangère au service des Canadiens institutionnalise cette approche. Articulé autour de six priorités : souveraineté et indépendance, paix et sécurité, justice sociale, qualité de vie, harmonie avec l’environnement et prospérité économique, le document présente l’OTAN comme un pilier important mais non exclusif de la politique de sécurité canadienne. Il affirme notamment que « le Canada ne peut contribuer efficacement à la paix et à la sécurité internationales que s’il préserve son indépendance de jugement et d’action », signalant la volonté persistante de distance critique à l’égard de l’orthodoxie atlantique. Trudeau cherche à subordonner la politique envers l’OTAN à la politique étrangère plutôt que l’inverse.
Dans les faits, cependant, le Canada reste étroitement intégré aux structures de l’OTAN. Certes, Trudeau parvient à accomplir d’autres ruptures significatives, notamment le retrait des missiles nucléaires américains du sol canadien. Toutefois, sur la question spécifique de la posture canadienne au sein de l’Alliance atlantique, qui constitue l’objet de la présente analyse, l’expérience de Trudeau illustre les limites structurelles auxquelles se heurte même un Premier ministre doté d’un mandat fort et d’une volonté réformatrice lorsqu’il cherche à transformer en profondeur les engagements de défense collective du Canada.
Leçons de l’échec de Trudeau pour le gouvernement Carney
Institutionnaliser rapidement le soutien public
L’échec de Trudeau montre que même un mandat majoritaire et un appui populaire élevé ne suffisent pas à transformer la politique de défense si le capital politique n’est pas rapidement converti en décisions institutionnelles irréversibles. La publication, le 17 février 2026, de la première Stratégie industrielle de défense du Canada témoigne, en partie, d’une volonté de tirer cette leçon. En effet, si une part importante du soutien à cette hausse rapide des capacités militaires est liée à la figure polarisante de Trump, 89% des Canadiens conçoivent que l’industrie de défense puisse bénéficier au reste de l’économie. Ce faisant, en liant le réarmement à la création d’emplois locaux, notamment par l’objectif de porter à 70 % la part des acquisitions attribuées à des entreprises canadiennes et la promesse de 125 000 emplois sur dix ans, le gouvernement Carney cherche à constituer une coalition d’intérêts économiques durables en faveur des investissements militaires. La création de l’Agence d’investissement en défense, conçue pour centraliser et accélérer les approvisionnements, vise par ailleurs à établir un fait institutionnel.
Cette démarche se heurte toutefois à une tension que l’expérience de Trudeau rend familière. Alors que le gouvernement Carney affiche la volonté de réduire la dépendance canadienne envers les États-Unis et de diversifier les partenariats de défense, les Forces armées canadiennes demeurent profondément intégrées à la relation bilatérale avec Washington, dont dépendent l’interopérabilité, l’accès aux capacités de pointe et la conduite d’opérations majeures. Les formulations prudentes de la Stratégie, qui affirme simultanément la priorité aux fournisseurs canadiens et la volonté d’entretenir une relation de défense canado-américaine solide, trahissent cette tension non résolue. Cette politique de défense sous Carney laisse ainsi entrevoir une tension civilo-militaire susceptible de freiner la mise en œuvre des objectifs du gouvernement. Le risque est que cette ambiguïté, comparable à celle qui paralysa la révision de Trudeau entre volonté réformatrice et résistance institutionnelle, dilue progressivement l’impulsion politique initiale.
Anticiper les pressions alliées pour éviter l’isolement diplomatique
À la fin des années 1960 et au début des années 1970, Trudeau se retrouva largement isolé face à un front occidental uni, incapable d’anticiper les pressions de Washington, Londres et Bonn, renforcées par la crise tchécoslovaque. Aujourd’hui, Carney s’inscrit dans un contexte sensiblement différent : les États-Unis chercheront à maintenir la dépendance canadienne via des exigences commerciales et d’interopérabilité, mais contrairement aux années 1960, l’érosion durable du lien de confiance transatlantique amène de nombreux alliés européens et indopacifiques à chercher eux-mêmes à diversifier leurs partenariats de défense et leurs chaînes d’approvisionnement.
L’adhésion du Canada au programme Readiness 2030 de l’Union européenne, la signature de plus de partenariats de défense, ou encore l’examen d’une flotte mixte de chasseurs F-35 et Gripen illustrent cette logique de diversification par les engagements concrets. Plus largement, le développement de coalitions minilatérales ciblées, notamment avec le Royaume-Uni, les pays nordiques et baltes ou certains partenaires indopacifiques, permettrait au Canada de disposer de leviers d’influence collectifs et de créer des faits accomplis c. Cette convergence offre au Canada une fenêtre d’opportunité que Trudeau n’avait pas : la possibilité d’inscrire sa diversification dans un mouvement collectif plutôt que de paraître agir en solitaire.
Crédit Image: Chiloa, CC BY-SA 3.0, via Wikimedia Commons
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