La dissuasion en collaboration avec des partenaires : sur quels partenariats le Canada devrait-il mettre l’accent, et dans quel but?
Sur quoi le Canada devrait-il axer ses alliances, et dans quel but? La question semble tournée vers l’avenir, mais y répondre honnêtement exige de s’attaquer à un problème antérieur. Je soutiens que le Canada a rarement eu pour habitude de se poser précisément cette question. Mon argumentation se déroule en deux étapes. Premièrement, l’engagement du Canada envers l’OTAN est passé, au fil du temps, d’une délibération active à un consensus réflexe. Aujourd’hui, les engagements sont peut-être maintenus davantage par l’inertie institutionnelle que par un calcul stratégique. Deuxièmement, et ce qui importe davantage pour ce panel, l’histoire montre qu’il est structurellement difficile de rompre avec ce schéma, même lorsque les conditions politiques semblent favorables. L’examen de la défense mené par le gouvernement Trudeau en 1968-1969 demeure la tentative la plus sérieuse de réorientation stratégique de l’après-guerre, et son échec partiel offre un diagnostic précis des contraintes auxquelles le Canada est confronté aujourd’hui.
De la délibération au consensus
Pierre Elliott Trudeau est arrivé au pouvoir en 1968 muni d’une critique intellectuelle cohérente de la posture d’alliance du Canada. Selon lui, la politique de défense en était venue à dicter la politique étrangère plutôt que l’inverse : les engagements du Canada envers l’OTAN façonnaient son identité stratégique et son comportement, plutôt que de découler d’une définition préalable des intérêts nationaux. Il n’était pas le seul à partager ce point de vue. Une faction au sein du Parti libéral, dirigée par l’ancien ministre des Finances Walter Gordon, avançait des arguments comparables depuis le milieu des années 1960, soutenant que le redressement de l’Europe de l’Ouest après la guerre avait rendu l’ampleur de la contribution militaire du Canada à ce continent à la fois inutile et coûteuse. En dehors du gouvernement, un certain nombre d’universitaires conféraient une légitimité intellectuelle à cette remise en question. Il ne s’agissait pas de voix marginales; elles représentaient une véritable tentative de soumettre un postulat fondamental de la politique étrangère canadienne à un examen rationnel.
La nature de ces débats a son importance. À la Chambre des communes, au cours du printemps et de l’été 1969, la question de l’OTAN a donné lieu à de véritables conflits idéologiques. Ces conflits n’étaient pas simplement partisans. En effet, ils ne se limitaient pas aux partis, mais s’exprimaient également au sein même du Parti libéral au pouvoir. Par exemple, le député libéral Warren Allmand a réclamé le retrait complet des forces canadiennes d’Europe; son collègue libéral Norman Cafik s’est fermement opposé à toute réduction. Les progressistes-conservateurs soutenaient que la menace soviétique, à l’origine de la création de l’OTAN, n’avait pas diminué; le NPD affirmait, selon les mots de Tommy Douglas, que la logique de la position de Trudeau lui-même conduisait à un retrait complet. Il s’agissait là de désaccords de fond sur la stratégie, les intérêts et l’objectif de l’adhésion à l’alliance. En bref, c’était exactement le genre de débat qu’exige une politique de défense solide.
Comparons cela aux débats parlementaires canadiens depuis 2022. À la suite de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie, le soutien à l’OTAN et à l’aide militaire à l’Ukraine a été, selon les mots d’un député libéral, marqué par une « unanimité » frappante. Les progressistes-conservateurs étaient depuis longtemps favorables à une aide militaire complète; les libéraux leur ont emboîté le pas; même le Bloc québécois et le NPD, initialement hésitants, se sont alignés quelques semaines après l’invasion de février 2022. En 2023, ce qui avait brièvement été une question controversée était devenu un fait politique établi.
La récente dépolitisation du débat est, en soi, révélatrice. Le consensus n’est pas synonyme de stratégie. Lorsque les engagements au sein de l’alliance cessent d’être contestés, ils cessent également d’être examinés. Soyons clairs : l’argument avancé ici n’est pas que le Canada devrait se désengager de l’OTAN ou refuser son soutien à l’Ukraine. Ces deux engagements peuvent être pleinement justifiés en fonction de leurs mérites. La préoccupation porte plutôt sur le processus de raisonnement, ou plutôt sur son absence. Un engagement pris par défaut, parce qu’il n’a jamais été sérieusement remis en question, est fragile. Il ne peut être calibré, maintenu ou adapté aux circonstances changeantes avec une quelconque cohérence. Une adhésion active et engagée à l’OTAN, ainsi qu’un soutien significatif à l’Ukraine, sont plus défendables et plus durables lorsqu’ils sont compris comme des instruments au service d’objectifs canadiens identifiables, et non comme des fins en soi.
Les limites structurelles d’une réorientation
Si le diagnostic concernant les habitudes est exact, la question la plus importante pour ce groupe d’experts est de savoir si cette situation peut être corrigée, et dans quelles conditions. À cet égard, le cas de Trudeau est instructif, et donne plutôt à réfléchir. Trudeau est arrivé au pouvoir avec un capital politique considérable : un gouvernement majoritaire, un mandat personnel clair et une faction du Cabinet disposée à le soutenir. À cette époque, l’opinion publique était largement favorable à un réajustement de l’engagement du Canada au sein de l’OTAN et de ses relations bilatérales avec les États-Unis. L’examen officiel de la défense qu’il a lancé en mai 1968 était exhaustif, et la directive qui l’instituait autorisait explicitement à remettre en question l’ensemble des engagements stratégiques que le Canada avait accumulés depuis 1949. À tous égards, les conditions pour une réorientation significative étaient aussi favorables qu’elles pouvaient l’être.
Ce qui s’ensuivit fut néanmoins bien en deçà d’une véritable transformation. Le résultat, qui se traduisait par une réduction des effectifs des Forces canadiennes en Europe de 10 000 à 5 000 soldats, était réel mais modeste. Il ne fut obtenu qu’au terme d’un long conflit interne et au prix d’un coût politique considérable. Trois catégories de contraintes expliquent l’écart entre l’ambition et le résultat.
La première était d’ordre bureaucratique. Le ministère des Affaires extérieures avait produit des études internes recommandant le maintien des forces canadiennes en Europe avant même que Trudeau ne remporte la direction du Parti libéral. L’une d’entre elles est particulièrement révélatrice. Son auteur, Norman Robertson, comptait parmi les principaux architectes du consensus internationaliste d’après-guerre. Il soutenait que la présence militaire du Canada en Europe était la monnaie d’échange qui permettait à Ottawa d’avoir sa place à la table des consultations occidentales. À ce titre, le retrait des forces reviendrait à renoncer volontairement au levier diplomatique dont dépendait l’influence internationale du Canada. Cette logique était profondément ancrée dans l’institution et s’est révélée remarquablement résistante aux directives politiques venant d’en haut.
La deuxième contrainte était liée aux alliés. Washington et les capitales européennes ont exercé une pression soutenue tout au long du processus d’examen. Les responsables américains ont clairement fait savoir qu’ils s’attendaient à ce que le Canada maintienne son engagement en Europe. Les gouvernements alliés, confrontés à leurs propres pressions nationales en faveur d’une réduction des dépenses de défense, étaient réticents à accepter un précédent canadien de désengagement. Une séance du Cabinet tendue, en décembre 1968, a révélé toute l’ampleur du conflit : la remise en question par Trudeau des prémisses stratégiques de l’OTAN a conduit son ministre de la Défense, Léo Cadieux, à craindre qu’il ne rejette complètement la menace soviétique, tandis que le ministre des Affaires étrangères, Mitchell Sharp, aurait envisagé de démissionner. Le compromis conclu lors de la réunion du Cabinet de mars 1969 reposait sur l’expression « réduction planifiée et progressive » plutôt que sur le retrait, préservant ainsi l’unité du Cabinet précisément en restant suffisamment ambigu pour avoir des significations différentes selon les ministres.
Troisièmement, Trudeau a bel et bien proposé un cadre alternatif bien défini : le Livre blanc sur la défense de 1971 établissait une hiérarchie explicite des priorités, plaçant la protection de la souveraineté canadienne au premier rang, la défense de l’Amérique du Nord au deuxième, les engagements envers l’OTAN au troisième et le maintien de la paix au quatrième. La politique de défense, affirmait-il clairement, doit refléter et servir les intérêts nationaux plutôt que de les dicter. C’était précisément le type de cadre stratégique préalable dont l’examen avait été critiqué pour son absence. Pourtant, même cet ordre relativement clair s’est avéré insuffisant pour remodeler durablement le comportement institutionnel. Au milieu des années 1970, Trudeau était devenu un fervent défenseur de l’OTAN et la hiérarchie établie par le Livre blanc s’était discrètement érodée. Les gouvernements suivants n’ont pas renouvelé l’exercice. Plus de cinquante ans plus tard, le Canada n’a toujours pas mené d’examen complet et intégré de sa politique étrangère d’une portée comparable. Ce que cet épisode révèle, ce n’est donc pas l’absence d’un cadre, mais le fait qu’en élaborer un n’équivaut pas à l’institutionnaliser. La bureaucratie, les alliés et la logique des engagements accumulés se sont avérés plus durables que le document d’orientation destiné à les réorganiser.
Qu’est-ce que cela signifie pour les alliances et les partenariats du Canada?
Sur quoi le Canada devrait-il concentrer ses alliances et dans quel but? Le Canada doit retrouver l’habitude d’une réflexion stratégique mûrement réfléchie, dont les débats de la fin des années 1960, quelle qu’en ait été l’issue, constituaient au moins un exemple.
La situation actuelle rend cela d’autant plus urgent. Le désengagement américain de ses engagements en matière de sécurité européenne, la croissance rapide des dépenses de défense européennes et la guerre en cours en Ukraine ont modifié les conditions structurelles de la relation transatlantique. L’aide militaire apportée par le Canada à l’Ukraine a été substantielle en termes absolus et n’a fait l’objet d’aucune contestation politique à l’échelle nationale; toutefois, lorsqu’on la mesure par rapport à sa capacité économique, elle se classe parmi les contributions les plus modestes de l’OTAN. Plus important encore, les conditions politiques qui ont rendu cette aide incontestée – c’est-à-dire un consensus multipartite, une faible couverture médiatique et un climat public favorable – ont également supprimé toute incitation à réfléchir attentivement à ce que le Canada cherche à accomplir et à se demander si les engagements actuels sont adaptés pour y parvenir.
L’épisode Trudeau met en lumière ce qu’exigerait une approche plus réfléchie : une articulation préalable des intérêts que les alliances du Canada sont censées servir; une hiérarchie explicite des engagements lorsque les priorités s’opposent; et une préparation institutionnelle et politique suffisante pour maintenir le cap choisi face aux pressions prévisibles liées aux attentes des alliés et à l’inertie bureaucratique.
Crédit image: OTAN via Flickr, CC BY-NC-ND 2.0.
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